法治动态|十九大之后,监察体制改革率先推进

原创 2017-11-09 张闻达 法意读书

法意导言

117日,《中华人民共和国监察法(草案)》公布,这意味着十九大报告中提到的监察体制改革在法治层面率先推进。对此,北京大学法学院的陈瑞华老师提出了七点问题,引发了热议(陈瑞华:《监察法》草案存在的七个问题)。

本文认为,有必要把《监察法(草案)》放到整个监察体制改革的整体架构中看待,同时包容规范和政治两种视角。本次监察体制改革,涉及我国政体的重大改变,涉及的法律、部门数量众多,权力分配和权利保障的制度安排十分复杂,几乎已经成为十一届三中全会以来最为重大的政治体制改革。这样的改革必然不会是一蹴而就的,是摸着石头过河,还是勇敢破冰前行,有待于学术理论和实践智慧的碰撞和辉映。

 

117日,《中华人民共和国监察法(草案)》在中国人大网首次公布,向社会公开征求意见。此前,114日,十二届全国人大常委会第三十次会议通过了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》。这标志着监察体制改革试点工作在原有北京、浙江、山西三地试点的基础上正式推向全国。

构筑不敢腐不能腐不想腐的长效机制

中共十八大以来,党风廉政建设和反腐败斗争持续推进。其基本思路是标本兼治,先治标后治本,“用治标为治本赢得时间” ,逐渐实现从不敢腐到不能腐、不想腐。对于反腐败斗争形势的判断,也经历了从“依然严峻复杂” 到“压倒性态势已经形成” 的变化。从长远来看,构筑不能腐、不想腐的长效机制,必须强化对权力的制约和监督,“把权力关进制度的笼子”。

20161月,习近平同志在十八届中央纪委六次全会上的讲话中指出:“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导,扩大监察范围,整合监察力量,健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”同时,该次会议明确提出:“建立覆盖国家机关和公务人员的国家监察体系。”

十八届六中全会之后,监察体制改革开始在北京、浙江、山西三地进行试点,并计划 “为十三届全国人大一次会议审议通过国家监察法、设立国家监察委员会、产生国家监察委员会组成人员”做好准备 。根据中央改革试点方案安排,201612月,全国人大常委会通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,对监察委员会的设立及其产生、监察对象及监察委员会的职权和措施、暂时调整或者暂时停止适用有关法律的规定等事项作出了规定。

20171024日,中国共产党第十九次全国代表大会在京闭幕。十九大报告提出:“深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代‘两规’措施。”

201711月,全国人大常委会通过了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》。由此,监察体制改革试点正式由部分地区推向全国。同时,与监察体制改革相配套的国家监察法的制定工作也紧锣密鼓地展开。

三大动作改革现有纪检监察体制

中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》提出:“深化国家监察体制改革的目标,是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新,整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段,实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖,建立集中统一、权威高效的监察体系,履行反腐败职责,深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争,构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。” 具体的改革举措大致包括以下三个方面。

一是全面整合反腐机构,解决反腐败力量分散的问题。本次监察体制改革计划将人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。同时,党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公,一个机构、两块牌子,从而建立集中统一、权威高效的监察体系。此前,在北京、浙江、山西三地的试点中,截至20174月底,三个试点地区已经全面完成了省、市、县监察委员会组建和转隶工作,实现了执纪与执法的融合。同时,也意味着改革后的人民检察院将不再享有职务犯罪的侦查权,这项国家权力分配的调整无疑将产生深远影响。

二是实现对公职人员监察全覆盖。改革后,监察委员会监察对象范围较之前大大扩展,扩展到“所有行使公权力的公职人员”,进而实现对公职人员监察的全覆盖。从公布的《监察法(草案)》来看,监察对象包括了从“中国共产党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关的公务员及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员”到“法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员”,也包括了国有企业管理人员、公办单位管理人员、基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员等。

从此前试点地区的数据看,各地监察对象的人数都大幅度增加——“改革后,北京市监察对象达到99.7万人,较改革前增加78.7万人;山西省监察对象达到131.5万人,较改革前增加53万人;浙江省监察对象达到70.1万人,较改革前增加31.8万人。” 监察对象覆盖范围的扩大将有助于解决行政监察范围过窄的问题,扎紧约束公权力的笼子。

三是赋予监察委调查权,用留置取代“两规”。根据全国人大常委会的决定,监察委员会将“履行监督、调查、处置职责,监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况,调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定,对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉”。

监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施履行职权。为此,调整或者暂时停止适用《行政监察法》、《刑事诉讼法》中行政监察和侦查的相关规定。

这其中最引人注目的就是用以取代“两规”的留置措施。《监察法(草案)》规定,被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪,监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,并有相关情形之一的,经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所。

此前,有关党内法规规定纪检机关可以“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。尽管此后《行政监察法》授权了行政监察部门可以要求“有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明”的权力,但在实践中,这一先于司法程序、限制公民人身自由的措施存在被滥用的风险,因而饱受批评和争议。此次监察体制改革中用留置取代“两规”被认为是一大进步。

监察制度的法治思考

本次监察体制改革,涉及我国政体的重大改变,涉及的法律、部门数量众多,权力分配和权利保障的制度安排十分复杂,几乎已经成为十一届三中全会以来最为重大的政治体制改革。

但客观来说,对如何制定国家监察法,以及监察委员会的职权分配等问题虽然形成了一些共识,但仍然存在较大争议。从试点情况来看,由于改革幅度较大,与现有制度的衔接还存在一些问题,改革试点方案仍有待完善。

首先,监察委员会的设立将直接改变我国的政体,使目前的“一府两院”被“一府一委两院”取代。如果在不修改宪法、仅有全国人大常委会授权的情况下制定《国家监察法》,将使得形式上的合法性存在瑕疵,与“重大改革于法有据”的要求未尽相符。

其次,在与人大的关系方面,《监察法(草案)》规定:“监察委员会由本级人民代表大会产生,对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督”。这意味着,监察委员会由人大产生、受其监督,同时又要对包括人大在内的公职人员行使监察职能。同时,草案也未规定监察委按年度向人大报告工作。如此制度安排下监察委员会与人大之间的复杂关系还有待理顺。

再次,在与刑事诉讼的衔接方面,新的职务犯罪刑事诉讼程序还有待探索完善。改革后,监察委员会的“调查权”与此前检察机关的职务犯罪“侦查权”是何关系,留置措施如何规范适用,留置与逮捕是何种关系,同时,是否应当允许律师介入调查过程,如何保障有关被调查人、被告人在刑事诉讼中的辩护权等制度安排问题,事关职务犯罪刑事诉讼程序在法治轨道上正确运行,应当予以高度重视,还有待试点工作进一步探索完善。

最后,在国家机关之间的关系方面,监察委员会的设立将使检察机关的侦查权不复存在,检察机关也面临着如何更好行使专门法律监督机关的宪法职能的问题,由此延伸出的民事和行政公益诉讼问题同样值得讨论。

总体来看,本次监察体制改革诸多方面的争议都涉及到宪法中国家权力分配、公民权利保障等带有根本性的重大问题,监察体制改革确实是“一项事关全局的重大政治改革”。这些问题还有待于在试点实践中加以研究,精心完成制度的顶层设计,并在法律文本中予以明确,以期在法治轨道上稳妥推进监察体制改革和国家监察法的制定,实现国家治理体系和治理能力现代化。

 

参考文献

[1] 王岐山在中央纪委委员学习贯彻党的十八大精神研讨班发言,2013125日,http://www.ccdi.gov.cn/xxgk/ldjg/wqs/zyhd/201307/t20130729_44966.html

[2] 中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第四次全体会议举行,20141025日,http://www.ccdi.gov.cn/special/wcqh/qhhg_4/201501/t20150111_49955.html

[3] 中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议公报,201718日,http://www.ccdi.gov.cn/xxgk/hyzl/201701/t20170109_92557.html

[4] 国家监察体制改革大事记,2017115

[5]王岐山:十八届中央纪律检查委员会第七次全会工作报告,201716日, http://www.ccdi.gov.cn/xxgk/hyzl/201701/t20170120_93095.html

[6] 习近平:决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告(20171018日)

[7]中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,http://news.xinhuanet.com/politics/2016-11/07/c_1119867301.htm

[8] 积极探索实践形成宝贵经验,国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述,2017115日,http://news.xinhuanet.com/2017-11/05/c_1121908387.htm

[9]《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》, http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=chl&Gid=287285

 

作者:张闻达

北京大学法律硕士

北大法治研究中心法治动态写作组成员 

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编辑:小王同学